中国征信如何“市场化”？

作者 | 李铭 来源 | 数字经济与社会

我国征信行业已经有了二十年的发展历史。回头来看，二十年当中的最“高光”的时刻仍然是2005-2006年我国个人征信系统和企业征信系统的建设基本完成、走过了从无到有这一步那一刻。然而在之后的漫长岁月里，我们似乎没能再取得太明显的进展。时至今日，我们仍然不能理直气壮地说，我们已经有了一个健康发展的征信市场。

本文想概要地讨论一下，我们究竟在哪些地方做得不尽人意。讨论的重点将是我们应该建立一个怎样的征信市场。

我国的征信行业建设，在很大程度上是向美国市场学习。回头来看，在微观层面学习美国经验是多快好省的做法，我们确实是受益的。然而在宏观层面，很长一段时间里我们没有足够清晰的认识：美国的做法实际上是不能学的。美国经验我们之所以不能学，是因为美国今天并没有一个严格界定的征信行业。

目前被看作行业协会的组织美国信用数据行业协会（CDIA）大体上是个数据标准化机构，是数据报送标准Metro-2的维护者。例如，CDIA的会员可以包含软件开发厂商，如果这些厂商开发Metro-2相关的软件，但并不必要包含不打算（或无法）向三大信用局报送数据的边际征信机构，也不包含本属征信行业的征信信息服务商。

在美国的经济普查中，企业可以自行选择是否属于信用报告机构。既不存在严格的定义、也没有人去审核自称是征信机构的企业究竟是不是满足征信机构的标准。

既然行业不真的存在，当然也没有人去监管。我们有些人认为美国联邦金融消费者保护局（CFPB）是征信行业的监管机构。
 

首先，CFPB是金融监管机构，承接了许多方面的金融监管职能。例如，CFPB负责监管住房抵押贷款、助学贷款及发薪日贷款等信贷业务；其次，CFPB有单一的监管目标，即保护金融消费者利益。CFPB并不关心征信行业（如果存在）的发展，只关心法律划在其名下监管的机构业务实践是否会对消费者造成伤害。一旦发现这样的行为，监管机构可以将违规企业“视作”征信机构履行自己的监管职责。

同样，有些人认为美国有一系列的征信监管立法。美国的所谓征信立法实质上只关心这些处理金融消费者信息的活动是否对各方参与者同等公平、是否损害消费者利益。某些州法律或许更具体一些。

在美国，州政府往往负责规范本地企业的商业活动，但即便是州的立法及监管机构，对征信机构的管理最多也只是采取登记制而不是牌照制度。于是在美国的体系中，并没有我们关心的那种征信监管经验可以学习。

一些像我国一样采取牌照管理制度的国家的经验也许更值得仿效。这些国家的监管机构在市场准入和市场经济秩序管理之外，往往会关心征信市场本身是否健康发展。

2015年中国市场开始有“征信市场化”的说法，但什么是“市场化”却没有一个清晰的概念。流行观点认为，向私营机构发几张牌照就是市场化了。七年过来，不仅牌照一直稀缺，不多的几家持牌机构反而有了新的职能、成了市场协管机构。征信市场变成持牌征信机构管理非持牌机构的有趣格局。

征信市场究竟应该怎样建设、怎样管理？和大家交流一下我的理解。

市场是商品交易的大舞台。市场为满足顾客要求而存在，市场又因存在健康的竞争氛围而发展。公立或私营并不是市场的主要特征。

征信市场上最主要的交易对象是信用报告（和信用局评分–信用局评分可以看作是为单一目的形成的、浓缩的信用报告）。“征信市场化”年间一些人主张“征信就是做（信用风险）评估”、征信机构的基本业务就是做评分、卖评分。

其实征信机构完全可以不做评分（或可以卖卖第三方开发的评分，例如美国的FICO评分）、做评分的机构也不必是征信机构（FICO不是征信机构），但采集信用交易数据、做信用报告的机构一定是征信机构。

由于信用报告业务存在固定成本高、运营成本低的固有特点，征信从业者通常会在法律及法规允许的基础上尽可能多地挖掘信用报告数据的价值，以获取收益。

征信市场是围绕消费者信用报告交易构建起来的金融生态。在征信市场成熟的国家，征信机构既服务于银行信贷机构顾客（To B）、也服务于消费者顾客（To C），市场的主要参与者有五个：信用报告机构（这是狭义或真正意义上的征信机）、信用报告机构的上游机构（数据报送机构）、信用报告机构的下游机构（报告的用户即应用报告信息放贷的银行信贷机构）、信用报告信息服务机构（借助报告信息为消费者服务的机构）以及消费者（借款人）。

信用报告机构的上游机构和下游机构在传统上同为银行信贷机构，于是征信市场的参与者主要是信用报告机构、银行信贷机构、征信信息服务机构和消费者。

这同时说明，征信行业的监管者如果只监管信息服务机构、不能监管银行信贷机构或不建设与消费者之间的沟通渠道，便无法履行征信市场的监管职能。

多数征信业务是为企业服务的（B2B）。这包括提供信用报告和评分、提供信用风险控制或反欺诈方面的服务、提供分析和咨询方面的服务等。面向企业的征信服务间接地服务于消费者。

少数征信业务是直接为消费者服务的（D2C）。这包括为消费者做信用报告和评分的解读、帮助消费者申请异议处理以及部分助贷或导流的服务（后者往往可能需要专门的牌照）。评分模型开发和反欺诈服务通常不做牌照管理，虽然仍然可以属于征信行业的一部分。

一些国家采用特许经营方法管理征信市场，为制作报告的征信机构和征信信息服务机构发放不同的牌照。征信行业当中不同类型的参与者、甚至同一类参与者中间经营不同业务的机构，由于合规责任和风险程度上的差异，原不必发放同一类牌照，发照的标准和尺度也不必一致。

本届“两会”的金融监管部分提出“机构监管、行为监管、功能监管”等几个方面，同样适用于征信市场。除去机构准入、市场经营秩序管理、落实政府执政理念和政策等通用内容之外，一个重要方面是培育健康的竞争氛围。无疑健康竞争的市场才是有活力的市场，但不是任何时候市场都能自行解决阻碍健康竞争的问题。这便是监管的意义和行政力量介入市场的良机。

另一方面，监管机构不应该片面追求“秩序”，因为有时候打破某种现行秩序的行为恰正是创新活动的萌芽。正如李强总理在上任后第一次记者招待会上所说，“有关部门在履行审批、监管等职责的时候，不能只踩刹车、不踩油门，不能只设路障、不设路标”。

根据一些国家的经验，一个征信市场是否存在健康竞争的氛围，常常从以下几个方面上看：

1.准入或退出门槛是否适当；

2.行业中的既有机构、特别是占统治地位的大型机构，是否利用自己的优势地位打压小机构及新近进入市场的机构；

3.市场是否存在足够的创新；

4.市场是否是有效的市场，如竞争是否导致服务质量提高及成本降低等任何妨碍市场健康竞争的问题，都应该是监管机构重点拆除的“路障”。

2006年我国个人征信系统建成运行标志着我国征信市场建设走出了决定性的一步。我国的个人征信系统建设在国外的征信系统建设范式中类似于由银行业协会自建征信系统的做法，聚集央管银行信贷机构形成征信生态圈，信贷交易信息强制采集，供给、消费和治理都在体系内部。

从十几年来的运行情况看，以央行征信中心为核心的我国征信体系为金融稳定做出了很大贡献，我们的某些业务设计甚至走到了西方发达国家征信体系建设的前面。然而随着互联网经济和数字金融的发展，现有的体系开始表现出一些不适应的地方，其突出表现为：

1.一大批地方监管的信贷机构的出现。这些机构中的一部分由于多种原因难以融入现有的征信生态圈；

2.新型数据源和先进的数据分析技术的问世，对现行体系构成挑战；

3.政府施政理念及政策导向对征信体系建设提出新的要求。

简言之，形势发展要求征信市场更加开放。开放意味着有更多类型的征信客户、更多类型的征信产品及服务提供商以及更加多样化的服务模式。开放也意味着需要引入创新机制和竞争机制、增加市场的活力。

用开放式市场的标准来衡量，我国目前征信“市场”还存在一些有待解决的问题。以下选择几个问题加以讨论。

1.牌照问题

牌照问题是中国征信市场的最大痛点。征信市场乱象丛生，“正路”不畅通是重要原因之一，而这之中牌照稀缺又是个主要因素。

牌照是监管的抓手，不应被炒作成牟利的特权。对于发牌者而言，牌照是检查被监管机构商业行为的理由;对于持牌者而言，这是合规运营的责任。

开放的征信市场业务内容繁杂，发放单一的行业牌照监管者将面临困难的选择。征信牌照不妨按照需要监管的业务来发放，准入条件则依据发牌业务来制定。

不是所有征信机构都会成长成为央行征信中心这样的采集和报告信贷交易信息的大型机构，也没有必要按照衡量下一个央行征信中心的标准来决定发放牌照的资本金数量或高管人员资历。例如，有些西方发达国家为征信信息采集和报告以及征信信息服务发放不同的牌照，为二者设立不同的标准。

征信行业中有些业务甚至不需要按照特许经营方式管理。监管机构应该根据监管目标和蕴含的风险情况判断什么地方需要严管。

“一个市场中征信机构数量不宜太多”的说法是伪命题。采集和报告全国规模的信贷交易信息的大型机构的确不宜太多，虽然原因不是说这样做有什么问题、只是希望节省社会资源。征信牌照数量与“采集和报告全国规模的信贷交易信息的大型机构”的数量原不是一回事。“错位经营”也是伪命题。

任何“市场化”机构都不大可能与央行征信中心“同位经营”、形成竞争关系，因为征信中心是非盈利、有法规授权、以采集及存储国家信贷基础信息为主要使命的特殊机构。这样的机构不大可能有第二家。在此之外的许多征信业务需要更多地竞争、同时又不存在同等程度的潜在风险，多发些牌照，长处肯定多过短处。

2.征信中心数据的使用问题

央行征信中心采集的信贷交易数据，可不可以拿给“生态圈”外的机构使用，一向是争议很大的题目。

在信贷行业中，由于各种原因还没有向征信中心报送数据的信贷机构能不能查询信用报告（显然满足“合理目的”要求）？在信贷行业之外，其他企业或机构有没有权利访问信用报告数据（存在定义“合理目的”的问题）？征信中心创建以来一直秉承欧洲人提出的“互惠原则”，即“报送什么、查询什么”的原则。

现在一些欧洲国家（如英国）已经开始反思是否应该放弃这一原则。我国法规明确规定，向央行征信中心是信贷机构的业务，于是“互惠原则”消除企业数据共享疑虑、防止“搭便车”行为的初心对我们其实没有实际意义，于是互惠原则也不应该成为数据分享的障碍。
这之中还有一个困难的问题，就是怎样使用央行征信中心管理的数据开发征信产品和服务。征信中心获行政授权采集和报告信贷征信数据，但不参与征信增值产品及服务开发的市场活动。于是征信中心不可做，其他机构无法做，征信市场上除基础产品（报告和局分）外几乎没有其他增值产品和服务的位置，出现一大块空缺。怎样补足这一空缺，是建立征信市场的最重要任务之一。

3.建设征信信息服务子行业的问题

在征信市场的参与者当中，但凡以向消费者（借款人）提供信息产品或服务为主业的机构都属于征信信息服务机构范畴。这些机构以其客户（消费者）代理身份向信用报告机构查询信用报告（和/或评分），使用查得的信息为消费者提供信用报告（或评分）的解读、提供改善客户信用状况的咨询建议、推荐适合客户信用状态及收入水平的由银行信贷机构发行的贷款产品，也可以代表客户提交异议处理请求、澄清及纠正报告中发现的数据错误或其他问题。

在一些采用特许经营模式管理的征信市场，经营征信信息服务业务需要申请专门的牌照（不同于服务银行信贷机构的征信牌照），但准入门槛会低于对征信（信用报告）机构的要求。信用报告机构通常也经营征信信息服务业务，但服务内容仅限于信用状态监督等基本业务，收入占比也远小于机构的主业务。例如在英国，来自征信信息服务业务的收入占信用报告机构总收入的一到两成。

我国市场目前没有开放征信信息服务子市场。消费者个人可以委托他人代查信用报告，但不允许由机构做查询代理。如欲秉承“征信为民”的理念，缺少征信信息服务子行业不能不说是一大缺憾。

4.征信中心为征信信息服务机构提供数据问题

在国外实践中，征信市场的所有主要产品和服务都是围绕信贷基础数据展开的。基于其他数据开发的产品和服务仅属于这些主要产品或服务的补充。征信信息服务机构所使用的数据同样来自信用报告机构管理的基础信用数据库。

在过去，发达国家的征信信息服务机构主要通过向消费者销售订阅式的信用状况监督产品来牟利。近年来，一些金融科技公司创造了免费提供信用报告及信用评分查询（由征信信息服务机构自己买单）、通过向消费者推荐符合自身情况的贷款产品的方式在贷款机构处赚取收益提成。

在一些市场，后一商业模式颇有取代传统服务模式的趋势。我国市场也有类似的产品和服务，但商业模式大多不够成熟，合规情况也尚不明确。

由于央行征信中心目前无法向征信信息服务机构提供报告数据，在我国建立征信信息服务子市场需要同时打通数据通道，宣示征信中心向持牌的征信信息服务机构开放信用报告查询服务的合规性。

报告查询以按需提供为基础，信息服务机构需要确保信用主体授权、个人数据保护、信息安全等要求得以满足。同时，信息服务机构须确保在服务完成后依法销毁查得的数据，不可自行留存。

由于征信信息服务子市场是一个相对开放的市场，准入门槛不应很高、参与者也会比较多，由央行征信中心这样的非营利机构对其提供数据支持未必是合适的选择。未来承担这一使命的机构更可能是有能力访问基础信用数据的市场化的大型信用报告机构。

征信“市场化”是从非市场化到市场化的转变过程，是建立市场的过程。向民营企业发牌照只是征信市场建设的工作之一。

归纳起来，我国征信市场目前尚没有真正建立起来，主要表现在下面这几个方面：

1.作为市场核心的主流银行信贷机构的信贷交易数据（所谓“征信数据”）未能充分为市场所用；

2.为数不多的持牌征信机构在信贷市场上未建立起影响力；

3.不存在合规经营的征信信息服务机构；

4.经营征信业务的企业或机构之间缺乏健康、积极的竞争；

5.立法及监管缺位。

比较国外征信市场，我国的特点之一是对个人信贷信用数据的保护更看重一些、保护力度更强一些，于是无法简单移植国外征信行业的做法。但近年来国外某些同样采用特许经营方式管理征信行业且金融业体量较大国家已经有一些成功的尝试，我们或可借鉴。